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英国城市土地增值收益分配制度及其启示

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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 英国城市土地增值收益分配制度及其启示 作者:张 俊 于海燕 来源:《商业时代》2008 年第 03 期 ▲ 本文受北京市属市管高校学术创新团队项目资助 ◆ 中图分类号:F321.1 文献标识码:A 内容摘要:本文系统分析了英国城市土地增值收益分配的基本制度及其具体实现方式,在 此基础上,总结出其特点,并针对我国的情况提出了借鉴之处。 关键词:英国城市土地 土地增值收益分配 规划得益 英国土地增值收益分配基本制度 对英国土地增值收益分配制度影响最大的是 1947 年城乡规划法。依此法案,政府通过对 土地所有者进行补偿后,土地发展权被国有化。土地发展权国有化使得英国土地所有者只拥有 按现有法规规定使用土地并收益的权利,超过现有条件使用土地并收益的权利属于国家所有。 因而,从理论上讲,土地现有使用条件下的增值由土地所有者拥有,至少是部分的拥有;土地 超过现有使用条件的增值属于国有所有,这是英国土地增值收益分配制度的基本原则。在实践 操作中,对于第一部分的增值,从增值征费(betterment levy)的计税方式上,可以知道最初是由 土地所有者全部拥有的;后来由于理论上这一部分增值显然主要不是土地所有者的贡献造成, 加之“所有权社会化”思潮的兴起,工党政府通过 1976 年财政法案设立了一个资本利得税,其 征税对象为土地现存使用价值增值额。对于第二部分增值,由于要考虑对土地发展的激励等因 素,实际中也不是由政府全部获得,而是以一定的方式在政府和土地所有者(或开发商)间进行 分割。英国土地增值收益分配的具体方式可以从税、费和管理手段三个方面来分析。 (一)土地价值税 由于历史的原因,英国的土地价值税收基本上是不存在的;其它的针对土地增值回收的税 有发展土地税,但是没有实施多久就被废止了。 从英国的过去来看,仅存的土地价值税是极少数的针对空地价值的征税,但在 1923 完全 免税;另外一个曾经存在的土地税,是丹麦金(Danegeld)(从 10 世纪至 12 世纪,英国为了筹措 抵抗丹麦进攻的军费而课的税)。尽管这样,提倡重新引入土地税的基本观点在 19 世纪得到了 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 古典政治经济学家的广泛支持。在过去的 20 世纪,英国有许多次将土地价值税收作为政府财 政来源的立法尝试,但是全部没有成功。 现在越来越多的人在考虑重新引入土地价值税收作为政府财政来源之一的可能性,但是由 于当面对来自各利益集团和土地所有者的反对时,缺乏强有力的对土地税立法的支持力量,使 得英国的土地价值税基本不存在,也就无法使其成为地方及全国财政税收收入的来源之一。 (二)费 费的方面有增值征费和发展征费(development charge),同样没有实施多久都被废止了。另 外,英国也存在类似于美国的受益者付费制度的收费设计,但是使用范围十分有限,有两种情 况:第一,按照获得利益或者避免损失的多少来支付费用。这种利益是指从特定的基地的改良 措施中获得的,主要的应用是排水排污费;第二,按照由于公共改良措施而获得的利益多少来 支付费用。第一种情况从中世纪一起延续到现在,现在排水排污费是由 1930 年土地排水系统 法案规定的。第二种情况首次出现在 1662 年,随后停用了一些年,直到 1830 年重新实行。 (三)管理手段 管理手段方面主要是规划得益制度,即地方规划部门通过规划许可的审批向开发商或土地 所有者寻求各种利益。另外,在第二次世界大战后,为了加速遭轰炸和荒废社区的重建,曾使 用过一种发展价值捕获的方式,即政府先收购土地来发展,然后进行出租,通过这种政府直接 参与土地开发的方式,使得土地的增值收益全部被政府获得。 英国土地增值收益分配方式的历史演变 如图 1,英国城市土地增值收益分配方式在工党政府和保守党政府轮流执政,相互否定对 方的相关政策的基础上,经历了不断的演变。 (一)发展征费 1947 年工党政府颁布的城乡规划法实施以后,土地发展权国有,政府针对开发土地引起 的价值增值征收“发展征费”,因为土地价值的增加来源于政府对其开发的授权。发展征费的征 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 收依据是土地的发展价值,并且是将由于发展授权引起土地价值增值的全部收归国有,也就是 说税率为 100%。从理论上讲,所有的土地发展的利润都被政府收走了,因而对于开发商而言 没有进行土地发展的激励。1951 年上台的保守党政府通过 1953\1954\1959 城乡规划法对 1947 年法案进行了修改,其中一项就是废除了发展征费。 (二)增值征费 英国的增值征费并不是针对土地价值的所有增值征收,事实上它仅对土地价值的一部分增 值进行征收;另外,也只是针对相对较小部分的土地的交易进行征收。增值征费由出售方(或 土地所有者)缴纳,已经征收增值征费的部分将不再对其征收资本利得税。它于 1967 年由工党 政府开征,于 1971 年被保守党政府废止。 本质上,增值征费(税率为 40%)的计税依据是规划许可对土地造成的价值增值,或者说是 土地的发展价值。当地方政府允许了土地使用的变动,变化前后不同使用状态下的土地的价值 差额也就是计税的依据。法规同时规定许多的免税条款,从而增加了增值征费的复杂性和管理 上的难度。 (三)发展利得税 发展利得税是由执政的保守党于 1973 年 12 月 17 日提出的一种税,它是针对土地和建筑 物处分过程中的资本利得进行征税。但是,在接下来 1974 年执政的工党政府,将其废除了。 (四)社区土地计划 1974 年重新执政的工党政府引入了社区土地计划,它包括两部分内容:一是 1975 年社区 土地法案,提供了更大范围的强制征购土地的权力;二是 1976 发展土地税法案,针对土地的 发展价值征税,以达到将发展价值收归社会的目的。 社区土地计划与以前的各种政策相比有两点不同;对土地增值的回收分为政


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